Trasparenza e dati aperti

Alcune evidenze sul “Procedimento legislativo”
di Giovanni Bruno 27 novembre 2016 0

Fregio di Aristide SartorioCon l’approssimarsi dell’appuntamento referendario si stanno moltiplicando le dichiarazioni, gli interventi e le analisi sul funzionamento del Parlamento, in particolare sulla questione dell’efficienza del procedimento legislativo, che il testo della riforma in discussione vuole migliorare.

Le informazioni su questi temi sono pubbliche e, ormai da tempo, disponibili sui siti istituzionali dei due rami del Parlamento. Da qualche anno, inoltre, Camera e Senato pubblicano anche le informazioni di dettaglio sui loro portali open data (dati.camera.it e dati.senato.it). Si tratta, però, di informazioni di complicata lettura, sia per le ovvie difficoltà a comprendere appieno le procedure parlamentari, sia per la necessità di disporre di strumenti di accesso e analisi di significative mole di dati.

Questo testo vuole essere solo un contributo alla discussione nel merito e, in parte, offrire qualche esempio di utilizzo dei Linked Open Data parlamentari: la disponibilità di dati granulari offre, infatti, l’opportunità di estrarre dai dati informazioni e proporre interpretazioni analitiche, che l’accesso a banche dati strutturate non può spesso consentire.

La prima difficoltà che si presenta volendo affrontare queste materie riguarda la identificazione precisa del perimetro quantitativo. Dalla ricerca disponibile sul sito del Senato, che rende disponibile un accesso comune ai disegni di legge di entrambi i rami del Parlamento, si ricava che nella legislatura in corso sono stati presentati 6.875 ddl (4.217 alla Camera e 2.658 al Senato): di questi l’89% sono di iniziativa parlamentare (6.129), il 9% di iniziativa governativa (633), poi 42 di iniziativa popolare, 67 regionale e 4 Cnel. Questi stessi dati sono utilizzati anche dal sito Openparlamento.

Ma, in effetti, già questo dato appare sovrastimato. Nel conteggio compaiono, infatti, sia gli atti derivati da assorbimenti o abbinamenti, proposti in sede di discussione (rispettivamente 413 e 250), sia gli stralci (34); inoltre, nella banca dati compaiono oltre agli atti originari anche tutti quelli approvati da uno dei due rami e successivamente trasmessi all’altro ramo (la cosiddetta navette). Qualche esempio può aiutare a spiegare meglio queste fattispecie.

  • La banca dati Senato conteggia 42 disegni di legge d’iniziativa popolare, includendo l’AC. 3, “Modifiche alle norme per l’elezione della Camera dei deputati e reintroduzione del voto di preferenza”, successivamente accorpato con altri 30 progetti d’iniziativa parlamentare e, quindi, stralciato in un Bis sull’elezione della Camera, poi approvato (il cosiddetto Italicum) e in Ter, nei fatti abbandonato in quanto riferito all’elezione del Senato. Nella banca dati vengono conteggiati i due stralci AC.3 – 35 – 182 – 358 – 551 – 632 – 718 – 746 – 747 – 749 – 876 – 894 – 932 – 998 – 1025 – 1026 – 1116 – 1143 – 1401 – 1452 – 1453 – 1511 – 1514 – 1657 – 1704 – 1794 – 1914 – 1946 – 1947 – 1977 – 2038 – BIS e TER, che ereditano, forse impropriamente, sia la qualifica di iniziativa popolare dal primo degli atti accorpati che quella di iniziativa parlamentare degli altri, ma anche la successiva navette al Senato (S. 1385, a sua volta accorpato con S. 1449), che il ritorno finale alla Camera (AC.3 – 35 – 182 – 358 – 551 – 632 – 718 – 746 – 747 – 749 – 876 – 894 – 932 – 998 – 1025 – 1026 – 1116 – 1143 – 1401 – 1452 – 1453 – 1511 – 1514 – 1657 – 1704 – 1794 – 1914 – 1946 – 1947 – 1977 – 2038 – BIS-B). Quindi, nel numero complessivo di 42 ddl d’iniziativa popolare si ritrova lo stesso procedimento ben 5 volte, ma probabilmente per 4 di questi non si potrebbe nemmeno parlare di iniziativa popolare.
  • Nella banca dati sono presenti anche 4 atti di iniziativa Cnel, ma il progetto di “Modifiche ed integrazioni alla legge 24 dicembre 2012, n. 243, sui contenuti delle leggi di bilancio, in attuazione dell’articolo 81, sesto comma, della Costituzione. Politiche pubbliche di bilancio e amministrazione di risultato”, è stato presentato sia alla Camera (AC. 1999, del 24 gennaio 2014) che al Senato (S. 1266 del 30 gennaio 2014).
  • Sulla moltiplicazione del numero degli atti incidono anche gli stralci. Due esempi: l’AC. 2093, il cosiddetto “collegato ambientale” alla legge di bilancio 2014, presentato dal ministro dell’Ambiente Orlando il 12 febbraio 2014, viene approvato dalla Camera il 13 novembre di quell’anno e successivamente trasmesso al Senato, dove assume il numero S. 1676; dopo una serie di audizioni informali tra novembre e gennaio 2015, a marzo viene deliberato lo stralcio degli articoli 21, 26, 27, 28, 32 e 35, che genera 6 nuovi atti (S. 1676 bis, ter, quater, quinquies, sexies e septies); il ddl viene infine approvato il 4 novembre 2015, trasmesso alla Camera e approvato da questa in via definitiva il 22 dicembre 2015. Così pure dallo stralcio dell’AC. 4127, “Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019”, sono derivati ben 11 diversi atti.

Ovviamente una variabilità così ampia del bacino di osservazione può determinare conclusioni distorte nella valutazione dei risultati dell’attività delle assemblee parlamentari. Sui 633 ddl d’iniziativa governativa censiti dalla banca dati citata ne risultano approvati in via definitiva 221 (quasi il 35%), mentre altri 14 hanno concluso il loro iter perché decaduti o restituiti al Governo per essere ripresentati. Questa percentuale scende significativamente per gli atti di iniziativa parlamentare: su 6.129 atti censiti risultano approvate 54 leggi, con una percentuale dello 0,85%.

In realtà, le percentuali di “successo”, inteso come atti che hanno completato il loro iter nei due rami del Parlamento con la trasformazione in legge, sono significativamente più alte. Abbiamo provato a fare alcune verifiche direttamente sui LOD di Camera e Senato (le query sono riportate nell’allegato). Escludendo gli atti derivanti da assorbimenti, abbinamenti, stralci e navette (quindi tutti gli atti “generati” dall’attività parlamentare) il numero di progetti presentati dal governo arriva a 303 (154 presentati alla Camera e 149 al Senato): la percentuale delle leggi approvate sulla base di ddl di iniziativa governativa sale quindi al 70%. Operando un procedimento analogo per gli atti di iniziativa parlamentare si arriva ad un totale di 5.998 (3.779 di iniziativa di deputati, 2.219 di senatori): la percentuale in questo caso sale di poco dallo 0,85 allo 0,9%.

la disponibilità di Linked Open Data offre l’opportunità di estrarre informazioni e proporre interpretazioni analitiche, che l’accesso a banche dati strutturate non può spesso consentire

Una volta definito in tal modo il perimetro di osservazione, è stato possibile analizzare quale sia l’esito finale dei diversi atti presentati nei due rami del Parlamento. Per il 73% di quelli di iniziativa parlamentare (4.369 nei due rami) le Camere non ne hanno ancora iniziato l’esame; per un 10% (615 atti) l’iter è stato concluso con accorpamenti, abbinamenti o stralci, mentre attualmente risultano all’esame altri 835 atti di iniziativa parlamentare (il 14% del totale). La maggior parte delle proposte di legge presentate da deputati e senatori in questa, come nelle precedenti legislature, è quindi destinata a non essere neanche esaminata; la situazione è ovviamente del tutto capovolta per gli atti di iniziativa governativa, che raggiungono comunque un esito.

Venendo infine al tema dei tempi di approvazione delle leggi insorgono problemi analoghi di identificazione dei metodi di calcolo da utilizzare. Sicuramente su questi tempi incide in misura significativa il periodo che intercorre tra la presentazione di un progetto di legge da parte di un parlamentare e l’inizio effettivo del suo esame prima in Commissione e poi in Aula, naturalmente solo per gli atti che passano a questa fase.

Utilizzando i Lod della Camera, che pubblica sul proprio Endpoint per ogni atto lo storico di tutte le fasi di iter con le relative date, sono stati esaminati i progetti che arrivano all’approvazione in prima lettura: il campione estratto è di 121 atti di iniziativa governativa e 73 di iniziativa parlamentare. I tempi che intercorrono tra la presentazione e l’approvazione in prima lettura variano, per i primi, da 9 a 829 giorni, con una media di 146 giorni; per i secondi, da 28 a 1.314 giorni, con una media di 355. Questi valori totali possono essere scomposti in fasi successive: dalla presentazione all’avvio della discussione in Commissione trascorrono in media 64 giorni per gli atti presentati dal Governo (con una punta di 585 giorni) e 165 (con una punta di 1.188) per quelli presentati da parlamentari; l’esame in Commissione viene concluso in 77 giorni di media (con una punta di 782) per i primi, in 180 giorni (con una punta di 1.096) per i secondi; dall’approdo in aula all’approvazione servono fino a 58 giorni per i progetti di iniziativa governativa (la media è di 5 giorni) e fino a 72 giorni per quelli di iniziativa parlamentare (con una media di 9).

iter camera

Per completare l’analisi occorrerebbe estendere l’analisi statistica seguendo le diverse letture nei due rami (ma il Senato non espone il dettaglio delle fasi, solo l’ultima), così come bisognerebbe considerare l’incidenza di accorpamenti, assorbimenti e stralci, che non sono facilmente gestibili ai fini di un’analisi statistica con i dati disponibili. È possibile per ora, quindi, solo analizzare qualche caso di esempio.

La legge 116 del 2016, in materia di assistenza in favore delle persone con disabilità grave, scaturisce dall’accorpamento alla Camera di una serie di progetti di legge: il primo, numero 698, è stato presentato il 9 aprile 2013, ma il suo esame in Commissione è stato avviato solo l’11 giugno 2014, l’ultimo, numero 2682, viene presentato il 23 ottobre del 2014 e esaminato a partire dall’11 novembre 2014: la Commissione referente riesce, però, a licenziare il testo unificato oltre un anno dopo, il 28 gennaio 2016. A quel punto le tappe vengono bruciate: la Camera approva il testo il 4 febbraio, il Senato lo rinvia con modificazioni il 26 maggio, l’approvazione definitiva interviene il 14 giugno. Dalla presentazione del primo atto sono trascorsi più di tre anni (1162 giorni), dall’inizio della discussione del primo 734 giorni, dell’ultimo 581; dall’approvazione in prima lettura alla Camera a quella definitiva (dopo altri due passaggi) solo 131 giorni.

Il secondo esempio riguarda, invece, l’assorbimento nel progetto di legge di iniziativa parlamentare numero 1460 (Ratifica ed esecuzione della Convenzione relativa all’assistenza giudiziaria in materia penale tra gli Stati membri dell’Unione europea, fatta a Bruxelles il 29 maggio 2000, e delega al Governo per la sua attuazione) di una serie di altri 5 atti: dalla sua presentazione il 1° agosto 2013 all’avvio della discussione passa quasi un anno; dopo altri 243 giorni la Commissione referente decide l’assorbimento nell’atto 1460 del progetto di legge governativo 2813 del 13 gennaio 2015 e si arriva all’approvazione in prima lettura il 3 giugno di quell’anno; dopo due ulteriori letture la legge viene approvata definitivamente il 13 luglio 2016. Sono passati 1077 giorni dalla presentazione del progetto di legge, 762 giorni dall’avvio della discussione, 519 dall’assorbimento del ddl governativo, 406 dalla prima approvazione.

I due esempi mostrano come anche durate complessive analoghe nascondano percorsi e processi molto diversi. Una variabilità altrettanto marcata si registra anche per quei provvedimenti di maggiore impatto approvati nel corso di questa legislatura: l’Italicum è arrivato alla conclusione dell’iter dopo 727 giorni dalla presentazione del primo atto, 420 dall’accorpamento dell’ultimo ddl e 418 dall’approvazione in prima lettura; il cosiddetto ddl Cirinnà sulle unioni civili viene presentato il 6 ottobre 2015, approvato in prima lettura dopo 136 giorni e definitivamente dopo altri 76, ma assorbe anche l’atto Senato numero 14 che era partito 1153 giorni prima della sua approvazione.

Alla fine, resta quindi aperta la domanda: quale fra questi (o altri) metodi di conteggio è preferibile adottare? E quale è usato nelle statistiche che vengono generalmente citate? Ma certo non è questa la sede per provare a dare questa risposta.


Trasparenza e dati. Appendice metodologica

L’immagine in testa è un particolare del Fregio di Aristide Sartorio, L’Italia che avanza, che orna l’aula di palazzo Montecitorio.